Según informó la economista e integrante de Cooperativa Comuna, Mariana García Grisoni, el informe sobre la “materialidad” presupuestal vinculada a la vivienda tiene el cometido de “traducir” el tema económico a las organizaciones sociales.

No se perciben grandes incrementos, al menos, y la promesa de “tender a duplicar” el Presupuesto en Vivienda, inscrita en el actual programa de gobierno y entre las 63 medidas urgentes presentadas el 25 de marzo, no se cumpliría.

Pese a que la propia Ministra de Vivienda durante la presentación del Plan Quinquenal de Vivienda, aseguró que el cooperativismo de vivienda era “la columna vertebral del sistema público de vivienda”, la promesa de aumentar en un 6% la producción de vivienda nueva por esta vía, tampoco tiene una traducción material en el Presupuesto.

Tras leer el documento que ustedes elaboraron, lo primero que se percibe es que el Presupuesto en vivienda es un rompecabezas. ¿Siempre es así?

Son varios los elementos que hay que analizar. En primer lugar el Mensaje y Exposición de Motivos, donde se concentra la argumentación de lo que el gobierno pretende realizar. Luego el proyecto de Ley de Presupuesto que se envía al Parlamento, que tiene más de 700 artículos, donde se detallan cambios normativos y asignaciones adicionales de dinero. Finalmente los Tomos expresan el detalle del presupuesto y, en el caso de vivienda, también se presenta el Plan Quinquenal.

Para empezar por las modificaciones normativas, ustedes mencionaron que no se introdujeron cambios en la vivienda promovida, ni tampoco en cuanto a las exoneraciones del IVA en los materiales de construcción para cooperativas.

En el Proyecto de Ley de Presupuesto, miramos las cosas que sí estaban. Hay varios artículos dedicados a vivienda. Por ejemplo, se “destopean” los subsidios para los programas habitacionales en el marco de financiamiento a través de fideicomisos. Estos topes se introdujeron, la Ley de Presupuesto pasada. Es decir, ahora los programas habitacionales pasan a tener un mecanismo de subsidios como tienen el resto de los programas, entre ellos las cooperativas.

En la Ley de Presupuesto pasada se habilitó al Ministerio para el programa “Entre Todos”, por ejemplo.

Ahora hay dos fideicomisos: uno que está vinculado al programa Entre Todos y otro al Programa Avanzar. En la Ley de Presupuesto pasada, en 2020, se habilitó que el Ministerio generara estos fideicomisos y, años después, se crearon efectivamente. Esta Ley de Presupuesto vuelve a habilitar al Ministerio para la creación de nuevos fideicomisos. Por tanto, es esperable que en algún momento, en el tránsito de estos cinco años, vuelva a haber la creación de algún fideicomiso.

Sobre lo que me preguntabas en relación con la Ley de Vivienda Promovida y la exoneración del IVA para cooperativas o para el resto de la vivienda social y pública, eso es algo que no figura en el articulado. Si bien era parte del programa de gobierno del Frente Amplio y estaba también dentro de las prioridades del gobierno, en el texto presupuestal no hay mención en este mojón de ninguna de las dos cosas. Eso no significa que no vaya a suceder, porque cada año, en cada Rendición de Cuentas, vuelve a haber una oportunidad. Pero, en este primer momento, no hay cambios ni modificaciones tributarias para la vivienda. Ni una revisión de la Ley de Vivienda Promovida, que reduzca parte de las exoneraciones que hoy son prácticamente totales, ni una introducción nueva de exoneraciones para la vivienda social, y entre ellas, cooperativas. En concreto, lo que se venía manejando era la exoneración del IVA para los materiales en las cooperativas de vivienda.

¿Se incluyó el cambio de institucionalidad con respecto a la vivienda promovida que pasará del Ministerio de Vivienda al Ministerio de Economía?

No está en la Ley de Presupuestos. Lo que se anunció es que ahora la revisión de esos proyectos promovidos que no estén en el marco del programa Entre Todos se trasladen a la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (COMAP). Esa modificación no cambia nada del sistema tributario; sólo traslada las funciones de un organismo a otro en cuanto a la revisión de proyectos. Es cierto que para el sistema público de vivienda es un alivio, en el sentido de que las personas que hoy están revisando estos proyectos se liberarían de esa tarea pero esto no modifica en lo absoluto el peso de la exoneración tributaria.

Del total del gasto tributario, que es un 6% del Producto Bruto Interno, ¿cuánto pesa el gasto de la Vivienda Promovida?

La vivienda recibe exoneraciones tributarias bastante grandes; por ejemplo, los préstamos hipotecarios no pagan IVA y los alquileres tampoco. Cuando una suma todas las exoneraciones vinculadas a vivienda, el peso del gasto tributario es mayor o casi tan importante como la ejecución directa de vivienda. En 2023, las exoneraciones vinculadas a vivienda fueron de un 0.52% del PIB. Las exoneraciones tributarias vinculadas a la Ley de Vivienda Promovida representaron un 29% de la ejecución presupuestal en vivienda del Estado. Es decir, en 2023, se invirtieron 100 directos en ejecución pública de vivienda y se renunció a cobrar 29 para promocionar la vivienda promovida.

Ustedes mencionan en la investigación que la ejecución del Área del Quinquenio 2020-2024, o sea, la del anterior, fue menor en términos reales que la del Quinquenio 2015-2019.

Claro, comparando lo que pasó en el 2020-2024 con el quinquenio inmediato anterior, 2015-2019. Si miramos eso, tomando en cuenta el índice de costo de la construcción (la medida de ladrillos), se gastó un poco menos: 0.7% menos. Si miramos, como es general y se suele mirar el resto de las áreas no vinculadas a vivienda, comparando con el índice de precios al consumo, ahí la ejecución está un poquito por arriba del anterior, un 1%.

¿En vivienda se compara con el precio del ladrillo?

El Estado, cuando hace todas las comparaciones en términos constantes, lo hace comparando con el índice de precios al consumo. Nosotras en Comuna tomamos la decisión de que, como la inmensa mayoría de la plata destinada a vivienda es en inversiones y en inversiones en construcción, nos parece más adecuado y certero comparar con ese índice. Entonces, la comparación que hacemos entre el quinquenio pasado y el anterior nos da una reducción promedio de 0.7%.

¿Cuánto se va a destinar en vivienda? ¿Cuánto es en comparación con el presupuesto anterior?

Si miramos las asignaciones presupuestales con la ejecución del quinquenio pasado, está por debajo de lo que se gastó. Porque el Área Programática de Vivienda tiene una asignación de 13 mil millones de pesos y en 2024 se ejecutaron 17 mil millones. Ahora, esa distancia, que si una la mira rápido se alarmaría, en realidad responde a un modo particular en el que se elabora el presupuesto de vivienda.

La asignación para 2025 del área programática es de 13 mil millones de pesos y para los años que siguen, del 2026 al 2029, en el entorno de los 15 mil millones, con 2 mil millones más que se adicionan para 2026, 2028 y 2029.

La asignación presupuestal del área arranca por debajo de la ejecución del quinquenio pasado y eso, en verdad, responde al modo en que se prevén los recursos para el Área donde hay una fuente central que es el Fondo Nacional de Vivienda, que es quien nutre al Ministerio. Y esa previsión se realiza de un modo conservador, para tener una idea, la recaudación del Fondo en 2024 fue de 13 mil millones de pesos. Para 2025 en el presupuesto se prevén 11 mil millones de pesos en 2025 y 13 mil millones de 2026 a 2029.

El argumento del gobierno podría ser que, como van a aumentar los sueldos, el Fondo también lo haría.

El Fondo Nacional de Vivienda es la principal fuente de recursos del ministerio y, por tanto, la principal fuente de recursos en toda el área de vivienda.

Ustedes lo definen como el corazón de la política.

Y bueno, sí.

¿Se han definido aumentos antes del Presupuesto? ¿Esto podría implicar un aumento en el Fondo Nacional de Vivienda?

El Fondo Nacional de Vivienda tiene una recaudación que es propia del fondo. Así que, a no ser que algún gobierno decida asignar recursos adicionales o introducir un cambio normativo, el Fondo Nacional de Vivienda tiene una recaudación mínima propia, dispuesta ya por ley.

El 20% de retorno de los préstamos es un componente importante. Después hay un 21%, más o menos, de la recaudación del fondo, que corresponde al aporte patronal que realiza el Estado sobre el funcionariado público. Esto viene desde la ley original del 68, cuando estaba previsto un 1% de la masa salarial. Privado y público, patronal y personal. Lo que quedó de eso es el aporte patronal de los públicos, y eso significa un 21%.

Después, el otro componente que es bien relevante, que es un 54% más o menos de la recaudación del fondo, es lo que antes se recaudaba por el 1% de aporte sobre el empleo privado y las jubilaciones. Cuando en la Reforma Tributaria, en 2007, se elimina el IRP (Impuesto a la Renta Personal), que era el impuesto desde el cual se cobraba ese dinero, se sustituye este ingreso con una partida de Rentas Generales. Entonces, eso que antes correspondía al 1%, ahora es una partida que viene desde Rentas Generales directamente para el fondo, y que se actualiza año a año en función de la evolución del Índice Medio de Salarios (IMS). Se calculó una base y a partir de ahí se va actualizando ese valor por el IMS. Y después, un componente bastante más pequeño, que es el de las colocaciones de la plata que el fondo invierta, que es un 5%.

Salvo ese 5% de las colocaciones del fondo, el otro 95% esencialmente depende de la política salarial.

¿Por qué?

Porque el recupero de los préstamos está en unidades reajustables; la unidad reajustable se reajusta con el IMS. Porque el salario público, ese 1% del aporte patronal, también depende de cómo le vaya al salario de los públicos. Y, finalmente, el 54% del dinero que transfiere Rentas Generales para el fondo también se actualiza con el IMS. Entonces, lo que ocurre con la política salarial determina si esa plata que recibe el fondo año a año crece o disminuye en términos reales. Si los salarios crecen en términos reales, como la mayoría de las partidas del fondo se actualizan por ese índice, significa que el fondo va a tener más capacidad de compra en términos reales.

Si uno esperara un ciclo de aumento de salario real, esperaría que el Fondo Nacional de Vivienda tuviera un crecimiento real endógeno. No porque se le decida poner más plata, sino porque esa plata que ya iba a recibir ahora “rinde más”.

Cuando miramos un poco el escenario salarial para adelante, no hay demasiado optimismo. Cuando miramos las pautas salariales, los lineamientos salariales del Poder Ejecutivo para el ámbito privado, proponen una clasificación en niveles salariales para asignar aumentos salariales diferenciales, hay unas previsiones de crecimiento, en el mejor de los casos. Digo en el mejor de los casos porque el crecimiento final va a depender de qué pase con la inflación. Entonces, en el mejor de los casos, si la inflación está en línea con las previsiones del gobierno, hay un sector pequeño de la población que va a tener un pequeño aumento de salario real. Una gran mayoría que va a mantener su salario real y un pequeño sector que posiblemente tenga alguna pérdida de salario real.

No me animaría a decir que...

Que va a explotar de recursos el Fondo.

No hay que esperar que haya crecimientos, al menos significativos, en el salario real. Y en lo público también, los acuerdos salariales a los que se llegaron ahora son variados, de distintas índoles, pero tampoco hay garantías de que eso vaya a ocurrir, porque también depende de qué es lo que ocurra con la inflación. Tampoco es de esperar que por esa vía haya aumentos significativos en el salario real en el caso de los públicos.

Entonces, el financiamiento por recaudación del Fondo, a no ser que ocurra algo extraordinario, que haya una cesación de pagos o alguna cuestión especial, es probable que se mantenga más o menos en los niveles de recaudación de los que ya venían.

¿Las asignaciones adicionales?

Los 300 millones son las asignaciones presupuestales adicionales. Es lo nuevo, es lo que se refuerza. Son refuerzos económicos. Cuando miramos el presupuesto en el articulado. donde se introducen estos cambios, ahí se introduce si va a haber asignaciones de dinero adicionales.

Por ejemplo, el Ministerio, hasta ahora, venía funcionando con un presupuesto. Si el Poder Ejecutivo pretende dotarlo de más recursos, tiene que decir cuáles van a ser estos más recursos, dónde los va a gastar y de dónde va a salir esa plata. Este ejercicio se realiza en el presupuesto con estas asignaciones, te decía, de 150 millones en 2026 para la atención a la vulnerabilidad extrema, más 5 millones adicionales destinados a MEVIR, para la atención a la vivienda rural. Y después, en 2027, son 200 millones más 7; en 2028, 250 millones más 10 millones más; y en 2029, 300 millones más 10 millones más. Esas son las asignaciones adicionales, y son muy pocas. Esa nueva plata significa un 2% más. Entonces, en 2029, el refuerzo presupuestal significa que crece un 2% el dinero disponible para gastar en vivienda.

Tampoco se cumplió con la promesa de tender a duplicar el Presupuesto en vivienda. La vivienda percibe históricamente, en las últimas tres décadas, un 0.5%. Según Nahoum, al menos este año la ejecución en vivienda sería del 0.4%, menos de medio millón de dólares.

Si el Producto Interno Bruto crece, como prevé el Poder Ejecutivo,  un montón, con esta misma asignación presupuestal va a caer el peso de la vivienda, porque tenés un número que no cambia dividido por un número que crece. Si el denominador aumenta, si el Producto Interno Bruto crece, pero no hay más dinero adicionado a vivienda, la proporción va a ser menor.

¿Cuál es la importancia de esas asignaciones adicionales?

En el 2026 hay 155 millones de pesos adicionales que representan un 1% de la línea de base, en relación con el presupuesto del área. Va creciendo así muy poquito hasta que en 2029, la asignación adicional es de 300 millones de pesos, vinculados sobre todo a la atención a la precariedad habitacional, y 10 millones de pesos a la ruralidad. Y eso significa un 2.1% del presupuesto base. O sea, el refuerzo presupuestal que estamos viendo para 2026 es del 1% y el que terminamos viendo en 2029 es del 2%. Duplicar implicaría que el refuerzo presupuestal fuera del 100%. Lo que estamos viendo es que la asignación máxima se da en el último año del gobierno, en 2029, de un 2%.

El compromiso de campaña era tender a duplicar el Presupuesto en Vivienda.

Sí, pero aumenta en un 2%. Para duplicar tendría que aumentar en un 100%. Está bastante lejos de duplicarse. Realmente muy lejos.

En la investigación ustedes hablan de materialidad política y concluyen que no hay materialidad para ejecutar la política de vivienda.

Concluimos en que no hay materialidad o recursos suficientes como para poder definir que la vivienda es una de las prioridades estratégicas del gobierno, porque una prioridad estratégica debería tener un refuerzo presupuestario mayor. De hecho, el compromiso de campaña vinculado a priorizar la vivienda era duplicar el presupuesto.

La asignación presupuestal está en el punto máximo en 2029, que es donde va a dar mayor refuerzo, apenas del 2%. Entonces, hay una distancia entre el compromiso de campaña y lo que vemos efectivamente en el presupuesto. Pensar que en un quinquenio se va a duplicar un área era difícil de esperar. No era esperable que se fuera a duplicar en el período de un quinquenio.

Pero si una quiere transitar hacia ir reforzando el área, debería ir haciendo aumentos graduales, aunque sea para permitir llegar al fin del quinquenio con un presupuesto más robusto. Si durante cinco años la robustez de ese presupuesto va desde el 0% en 2025 al 2% al final del quinquenio, bueno, para llegar a duplicarlo, faltan infinidad de quinquenios para adelante.

El cooperativismo de vivienda, ¿cómo se perfila en estas asignaciones presupuestales que mencionaste? ¿Va a haber un incremento, va a haber una disminución? ¿Cómo está particularmente el área?

Ahí tenemos que hacer una distinción entre lo que podemos ver en las metas generales del Plan de Vivienda y lo que vemos en la asignación presupuestal. Hay cinco lineamientos y el Presupuesto adicional asignado se destinó principalmente a la precariedad habitacional.

Hay diversas líneas: desde el subsidio a alquileres para mudarse de viviendas, hasta mejora de viviendas donde se le hacen mejoras habitacionales.

En relación con las cooperativas, la meta para el quinquenio de viviendas terminadas y en ejecución es de 15.500 viviendas, aproximadamente. Son 15,484 viviendas para el programa Cooperativas. Cuando miramos la ejecución pasada, en 2020-2024, se terminaron y estaban en ejecución 14.597 viviendas. Lo que se propone para este quinquenio, para el 2025-2029, es que haya 15,484 viviendas terminadas y en ejecución, es decir, un 6% más. Esa es la meta del plan.

¿Un 6% más de viviendas?

La meta es un 6% más de viviendas terminadas o en ejecución en relación con lo que se ejecutó en el período anterior. Esa es la meta. Cuando miramos la asignación presupuestal para intentar ver si esa meta tiene asidero en los recursos que se proponen, la asignación presupuestal para el programa de Cooperativas, que además en este presupuesto está en una línea aparte, entonces lo podemos ver desagregado año a año, no es mayor que la que ya veníamos.

No hay dinero adicional, no hay más dinero del que ya veníamos ejecutando. Por tanto, es difícil prever que se pueda construir un 6% más de viviendas si no hay un 6% más de dinero, para decirlo de alguna manera.

Si se exonera el IVA para el material de las cooperativas, ¿esa meta sería alcanzable?

Si en el marco de estos años hubiera, por ejemplo, en la rendición de cuentas siguiente, una introducción de una exoneración impositiva que permitiera bajar los costos para el programa de Cooperativas, eso sería asimilable a que haya más dinero. No es que haya más dinero, sino que es posible producir más barato. Esa podría ser una vía para financiar esta mayor intención de metas del programa de Cooperativas.

O de justificar, también, una promesa.

Además de que era parte de los compromisos, sería una forma de mejorar la asignación de recursos para esa área, no por la vía de dar más plata, sino por la vía de exonerar. Perfecto.