La ciudad se transforma ante los ojos: edificios que aparecen "casi de la nada" en el centro, cambiando el paisaje urbano. Se promueve un estilo más individualista: conjuntos de monoambientes o de una sola habitación, quizás con terraza. La investigación, titulada “Inversión privada y vivienda social: un estudio sobre la producción de vivienda desarrollada al amparo de la Ley N.º 18.795 y sus impactos en término urbano-arquitectónicos”, arrojó datos clave. Las cinco exoneraciones impositivas representan un total de 104 millones de dólares anuales. La producción promovida duplica la producción del cooperativismo de vivienda en su conjunto y bajo todas sus modalidades.

Según la visión integral de cinco profesionales de la economía y la arquitectura, bajo la supervisión de Lamoglie y del Castillo, hay una forma de vivir que la vivienda promovida está instalando. Esta responde, supuestamente, al cambio demográfico de familias con menos integrantes: el monoambiente con gimnasio, la vivienda con cocina integrada, el edificio de altura poblado de un franco individualismo. La investigación, realizada sobre el periodo 2012-2022 (fecha de presentación del proyecto CSIC), analizó la implementación de la política en términos de producción y vivienda. Para ello accedieron a todos los proyectos filtrados por la ANV, planos y datos de exoneraciones. Determinaron que hay un cambio urbanístico en al menos dos zonas de Montevideo donde la demanda se concentró: La Blanqueada y 18 de Julio al sur. A partir de 2022, con el decreto ministerial y reglamentario que permitió la construcción de edificios con monoambientes y apartamentos de un dormitorio, este fenómeno se acentuó. Otro lugar de concentración fue la "Costa de Oro". Por supuesto, los sectores de más bajos ingresos no pudieron acceder a esta vivienda, a pesar de que pertenece al "Sistema Público de Vivienda".

Ustedes analizaron la Vivienda Promovida como política pública, estudiaron casi todo su período de ejecución, desde 2011 a 2022, pero no solo en base a lo arquitectónico, sino en base a cuestiones económicas, ¿por qué?

A.C.: Nos interesaba saber qué viviendas se están construyendo, desde una óptica arquitectónica y urbanística.

G.L.: Nuestro objetivo era evaluar lo producido, en su materialidad y en el tipo de hábitat. Queríamos saber qué tipo de ciudad construye la puesta en el mercado de esas viviendas, a quiénes acceden y a quiénes no, y bajo qué marco de beneficios tributarios se desarrolla esa inversión.

Evaluaron la política de vivienda promovida globalmente, pero, vinculado a la construcción en “lo urbano”, eligieron dos zonas.

G.L.: Sí. La evaluación global abarcó desde 2012 a 2022 en todo el país, determinando que la mayor parte de lo producido se concentra en Montevideo. Dentro de Montevideo, identificamos dos zonas de mayor impacto. Realizamos un análisis pormenorizado en el área que comprende el Centro, Barrio Sur y Palermo (lo que diríamos de 18 de Julio hacia el sur), y otra zona en La Blanqueada (el triángulo entre Bulevar Artigas, Avenida Italia, exPropios y José Pedro Varela). En estas dos áreas fue fundamental acceder a los planos para conocer no solo la cantidad de viviendas y dormitorios, sino también las fachadas, la resolución en el entorno urbano y el tipo de trabajos que registraban.

¿Ahí el foco pasó a la integración urbana de esta clase de edificios?

G.L.: Exacto. También en el tipo de vivienda que se producía.

¿Fue muy fácil acceder a toda la información que procesaron?

G.L: No, tuvimos problemas para acceder a la información, ya que la ANV fue muy abierta al diálogo. Las dificultades surgieron al intentar acceder a los planos, pero el Departamento de Jurídica de la ANV lo resolvió. La principal dificultad fue el acceso a los datos del Censo 2023 para ver la variación en la cantidad de viviendas, población y hogares, y constatar si había habido un cambio en la población. Otra dimensión global que analizamos fue el gasto tributario que la exoneración de impuestos implica para el Estado.

¿Cuán grande es la magnitud de la producción de vivienda promovida comparada con la producción estatal?

G.L: Evaluamos el volumen de vivienda producida en el marco de la Ley Promovida, comparándolo con el sistema público en su conjunto (cooperativismo, MEVIR y toda vivienda nueva, excluyendo la compra de vivienda usada).

A.C.: Correcto. La Vivienda Promovida está dentro del marco del Sistema Público de Vivienda. El incremento de viviendas particulares en todo el país entre 2011 y 2023 fue de 261.545. La producción de viviendas promovidas en ese período fue de 20.401, un 7% de ese incremento. Pero si se mira Montevideo, donde se concentra, la producción promovida representa un 27.4% del incremento total del stock. En 2023, la vivienda promovida casi igualó la totalidad de la producción de nuevas soluciones habitacionales que promueve el Ministerio de Vivienda. Al comienzo de la política, la diferencia a favor de lo público era enorme; al finalizar el período, la vivienda promovida supera en volumen a todo lo producido por el resto del sistema público de vivienda.

G.L.: El volumen de viviendas incorporadas por el sistema promovido es muy significativo.

¿La producción de vivienda promovida duplica la producción de vivienda cooperativa?

A.C.: A finales de 2024, las viviendas promovidas duplicaron la producción de vivienda cooperativa.

G.L.: En relación al volumen, los porcentajes son muy significativos. Lo importante también es la distribución territorial. La mayor parte de la producción del sistema público se distribuye en áreas intermedias y periferias. En cambio, la vivienda promovida se localiza en las áreas centrales, donde hay mayor demanda en el mercado. Otro elemento relevante es el tipo de arquitectura. Al construir en áreas centrales, se sustituye una arquitectura existente por otra, generando un cambio urbanístico importante por la cantidad de viviendas. Nos interesaba saber qué tipo de ciudad se estaba construyendo.

Si no tuvieron acceso total al Censo 2023, ¿cómo lograron evaluar esta magnitud?

A.C.: Sobre el final de la investigación accedimos a los datos de población y vivienda, aunque no a los de hogares. Constatamos que en las áreas centrales (La Blanqueada y Barrio Sur) hubo un aumento considerable de la densidad de la vivienda, pero sin aumentar la densidad de la población (ni la vivienda desocupada). Esto quiere decir que hay un mayor número de hogares pequeños que ocupan estas viviendas, y que, posiblemente, haya habido un desplazamiento de familias de mayor tamaño. Son viviendas que, en su mayoría, no permiten el afincamiento de grupos familiares con hijos e hijas, dado el alto porcentaje de viviendas de un dormitorio y monoambientes.

G.L.: El dato de producción del sistema público está disponible en los Planes Quinquenales. Ese dato permite acceder a la cantidad de viviendas producidas por año. Así se puede construir una base con la información censal macro de población y viviendas aplicadas en esos territorios.

A.C.: Pudimos acceder a recortes de datos de población y vivienda del Censo, ajustándolos a las zonas de estudio. En estas dos zonas la densidad de la vivienda aumentó sin aumentar la densidad de la población. El aumento en las áreas centrales tampoco fue acompañado por un aumento de la vivienda desocupada. Esto sugiere un mayor número de hogares pequeños, unipersonales o de parejas.

¿Es un efecto del cambio demográfico del aumento de la cantidad de hogares con la misma población?

G.L: Hay un capítulo entero dedicado a los cambios demográficos y el análisis de estas viviendas monoambiente o de un dormitorio en respuesta a una supuesta demanda del mercado. Pero no existe una constatación que asegure que la construcción de monoambientes y apartamentos de un solo dormitorio es una demanda real del mercado. La realidad, según nuestro entendimiento, es que es un argumento para la venta y la justificación de que la vivienda es así solo porque es rentable.

A.C.: Sí, hay una tendencia a la disminución del tamaño de los hogares (más hogares en una población que no crece), con una ampliación de hogares unipersonales y pequeños. Pero esto no quita que las viviendas pequeñas le dan más rentabilidad al suelo. El volumen de viviendas pequeñas de un dormitorio a lo largo del período es significativamente alto y no se justifica únicamente por el cambio demográfico. Lamentablemente, nos quedó pendiente acceder a los datos censales específicos sobre la cantidad de hogares para esas dos zonas.

Evaluaron la política, también, con la actual Ministra de Transporte, Lucía Etcheverry, y el exdirector de la ANV, Carlos Mendive. Ambos señalaron que la magnitud y el aumento se percibían a partir de que, por reglamento, se permitiera la construcción de monoambientes y apartamentos con un dormitorio. También hablaron de que en su momento se quiso topear el precio del alquiler y del precio de venta, ¿percibieron una presión hacia el Estado?

A.C.: El lobby de las empresas se manifestó en la no presentación de proyectos. Cuando se impusieron topes, dejaron de presentar proyectos. Cuando los topes se liberaron, la cantidad de proyectos fue enorme. El primer tope fue a la cantidad de monoambientes que se podían hacer sin exoneraciones. Hasta el Decreto de 2022, se levantó el porcentaje de viviendas de un dormitorio, permitiendo la exoneración de impuestos y superando el 50% de un edificio, lo que disparó los edificios de monoambiente y un solo dormitorio.

Y esa cualidad de la política de exoneración a la producción de vivienda promovida de poder “transformar a la ciudad”, ¿también se intensificó?

A.C.: No exactamente. Hubo un traslado de la inversión hacia Ciudad de la Costa en Canelones, que no estaba en la zonificación primaria. En Montevideo, no hubo una distribución homogénea de las inversiones. Los proyectos se concentraron en la zona más próxima a la costa y a Avenida Italia, siguiendo las lógicas del mercado.

¿El Estado tiene más o menos injerencia en la planificación de la ciudad en estas zonas?

A.C.: La planificación de la ciudad es regida por la Intendencia de Montevideo, que marca el ordenamiento territorial y aplica instrumentos para regular la forma en que la ciudad se construye.

Pero la construyen más privados que lo público.

A.C.: Eso es así desde siempre. Si te fijas en la periferia, la autoconstrucción privada es mucho mayor a la intervención del Programa de Mejoramiento de Barrio.

G.L.: Nosotros sostenemos que una política pública de esta naturaleza tiene el potencial de atender otras demandas del Estado. El punto es cómo encauzar la inversión. Si se dirige la inversión privada a áreas que al Estado le interesa desarrollar, como zonas con capacidad de carga de población importante por tener servicios y accesibilidad, se atiende a una planificación. La elección de la zona inicial fue un consenso entre el Ministerio de Vivienda, la Intendencia y el sector privado.

A.C.: Estas zonas tienen toda la infraestructura y estaban perdiendo población. La capacidad de injerencia del Estado es la capacidad de negociar con los agentes intervinientes para producir una ciudad democrática y accesible. Hay otra cosa: la posibilidad de la coexistencia de distintas formas de producción de vivienda y de ciudad en los distintos barrios se vincula con el suelo. La fuerte competencia por el suelo en barrios cotizados genera un aumento permanente y muy alto del valor del suelo.

A.C.: ¿Qué sucede entonces? Como se genera ese aumento del valor del suelo, otros sectores que no son los grandes desarrolladores no pueden acceder. Esto es muy importante, porque si el Estado no regula lo que pasa con el suelo, se está generando exclusión muy fuertemente, incluso con un programa financiado públicamente. La política implica una renuncia por parte del Estado —un gasto tributario—, que es un concepto diferente a la renuncia fiscal, pues no se puede asegurar que las inversiones se hubieran realizado sin la exoneración. El Ministerio generó un equipo técnico para evaluar la Ley de Vivienda Promovida y el programa "Entre Todos" en el marco del plan quinquenal, pero no se hizo público.

¿No se incluyeron cambios institucionales en este Presupuesto?

A.C.: No. Presentamos la investigación en la ANV porque nos invitaron, ya que estaban haciendo ese trabajo. Sabemos que hicieron una serie de recomendaciones, pero hay una tensión entre la voluntad del Ministerio de Economía de promover la inversión para el crecimiento económico y los objetivos de política de vivienda del Ministerio de Vivienda.

G.L.: Durante todo este período la ANV hizo un monitoreo de lo producido, publicando informes sobre precios, cantidad de viviendas y dormitorios. Es cierto que una evaluación integral requiere un equipo específico, pero sí hubo un desarrollo de monitoreo.

A.C.: Lo que no es una cuestión pública es la evaluación integral.

G.L.: La ley se inscribe en el marco de una serie de exoneraciones tributarias que el gobierno decidió tomar para capitalizar inversiones. Aquí hay una doble tensión: por un lado, la captación de inversiones (generación de empleo, capitalización de la industria de la construcción) y, por otro, la necesidad habitacional.

Ustedes mencionaron en la evaluación cronológica que había un mercado especializado, con nuevos agentes y con un desarrollo importante. ¿Cómo se juega en esta tensión entre el mercado y el Estado?

A.C.: Defensores de la ley creen que hubo una tecnificación de empresas y estudios de arquitectura. La producción a mayor escala ha permitido adquirir software, maquinaria y perfeccionar procesos, lo cual es un avance en una industria que moviliza mucha mano de obra y tiene fuertes encadenamientos. También hubo diversificación de productores ofrecidos en el mercado, dado que el aumento de la producción mitigó el riesgo de la innovación.

G.L.: La producción sostenida en el tiempo ha permitido inversión interna y mayores eficiencias, lo cual es positivo.

A.C.: Es visible.

G.L.: Lo que sí constatamos, paralelo a eso, es que ha habido una modificación en los modelos de gestión de esa producción. Aparecen actores que no aparecían tradicionalmente en nuestro mercado, y que son los mismos que aparecen en mercados más globales o de otra escala.

¿Serían entonces desarrolladores?

G.L.: Desarrolladores inmobiliarios. Hay un modelo de gestión que incorpora a otros actores en este proceso.

Más financieros, digamos.

G.L.: Más financieros. Esto nos lleva a decir que este segundo nivel de modificación implica que la vivienda no solamente es un producto que se pone en el mercado con una ganancia, sino que es fundamentalmente un bien de consumo; es decir, algo por lo que se busca fundamentalmente rentabilidad. Se captan inversores porque aquí se invierte en ladrillos.

G.L.: Esta es la otra capa que se construye simultáneamente con la dinámica de la industria de la construcción, y es algo que hay que atender. Junto con otras modificaciones en la arquitectura de la vivienda (la producción de ambientes, el tipo de vivienda, los argumentos de venta), entendemos que hay un cambio: una vivienda para el consumo.

¿Un proceso de financiarización?

A.C.: Por lo menos, una mercantilización.

¿Ustedes podrían decir que la vivienda está en proceso de convertirse un activo financiero?

G.L.: No, probablemente no a la escala uruguaya. Hay autores latinoamericanos que plantean que estos fenómenos son claramente visibles en Brasil o Chile, donde se captan grandes capitales.

A.C.: Pedro Abramo dice que los procesos de financiarización de la vivienda en Latinoamérica son muy incipientes y se dan solo en lugares como Ciudad de México y algunas zonas de San Pablo. Toda la vivienda promovida es una vivienda que busca renta.

El fin no es habitarla, sino crearla.

A.C.: Claro. Hay proyectos de muy distinta envergadura. Casi la mitad de los proyectos son de menos de diez viviendas, 40 y pico por ciento. Lo que impacta y se ve en la ciudad son los proyectos de treinta viviendas para arriba. Pero por cada uno de esos, hay otro que es un tipo que quiso sacar tres unidades de su casa para alquilar. Eso también es renta. No hay dentro de este programa nada que sea vivienda de interés social o vivienda pensada para satisfacer un derecho al uso y goce. Todo está pensado con criterio de rentabilidad.

A.C.: Hay distintos niveles de proyectos: desde los que se hacían antes (propietario de la tierra, constructor, financiador, arquitecto) con muy poquitos actores, hasta los actuales, con una cantidad de actores: desarrolladores, estudios contables, estudios jurídicos que arman el negocio, captan inversión y multiplican la cantidad de actores que participan de la ganancia.

 Y eso hace que sí o sí aumenten los precios.

G.L.: Entonces, la vivienda allí es una mercancía que se produce en el marco de un mercado capitalista para obtener una ganancia, y que se pone en el mercado como un bien de consumo. Por lo tanto, hay una serie de argumentaciones que venden no solo un lugar para vivir, sino un modo de habitar y de vida vinculado a tener la cocina integrada, el solarium, etc. Hay una vivienda que es más un objeto de consumo que un hábitat en el que se construye ciudad.

El desdoblamiento en la parte económica y en la transformación, ¿cómo instalar una nueva forma de habitar?

G.L.: Hay todo eso.

A.C.: Porque también con lo discursivo se construye una expectativa, un imaginario de cómo habitar.

¿Pero ustedes dijeron que en algún momento se le quitó el mote de interés social?

G.L.: Sí, claro. La idea es que esta exoneración no repercute en el precio final. Debería repercutir en 28.000 dólares menos. Si el Estado renuncia a la recaudación, esa renuncia debería implicar que el precio de la vivienda sea más barato. Por eso, originalmente, también era una vivienda de interés social, porque el traslado al precio final debería habilitar el acceso a familias de menor capacidad económica.

G.L.: No pudimos hacer una correlación clara entre el gasto tributario y la variación en los precios, porque la inercia del mercado respecto a la variación de los precios tiene otra lógica. No visualizamos un traslado de la exoneración al precio de la vivienda. El argumento que se usa es que, si bien no se traslada directamente, la existencia de viviendas nuevas a un precio razonable implicaría que la vivienda usada sí bajaría. No pudimos evaluar esto con los datos a los que accedimos.

A.C.: La ley IVIS es irrelevante en el gasto tributario general. Además, quienes la defienden sostienen que: 1) no se hubieran hecho esas inversiones sin la exoneración; 2) se deja de cobrar IVA, Impuesto al Patrimonio, etc., pero se recauda por otros conceptos que no existirían sin la inversión (impuestos de las empresas, aportes de profesionales, BPS de obreros, permisos de construcción). Pero eso no está cuantificado.

G.L.: Es como cuando se habla de empleos indirectos, que es imposible cuantificar.

O sea, ustedes percibieron un aumento de precio de todas las viviendas.

A.C.: Sí. Y lo otro que aumentó es la relación (el ratio) entre la cuota de una compraventa y los ingresos de los hogares. Esto quiere decir que los hogares están en peores condiciones que al inicio de la aplicación de la ley. No se puede asegurar una sola causa (si los salarios bajan, el ratio aumenta), pero sí podemos decir que no hubo una mejora sustantiva de la relación entre los precios de la vivienda y las posibilidades de los hogares para adquirirlas (ya sea por alquiler o compraventa). No hubo un mejoramiento de la accesibilidad o de la asequibilidad.

G.L.: Entre paréntesis, la producción de viviendas monoambiente en el mercado. Si un joven compra un monoambiente porque es más barato y más accesible que uno de uno o dos dormitorios, eso no significa que haya una demanda real por monoambiente. Es más bien la demanda por una vivienda de menor precio, que es una cero vivienda porque no tiene las condiciones que la propia ley de vivienda establece como vivienda mínima. La demanda por monoambiente es una falsa demanda. Si fuera una vivienda de un dormitorio, la gente aspiraría a eso.

G.L.: Hay una cuestión clave con el tema del monoambiente y el dormitorio. Me parece que el monoambiente, con áreas reducidas y la cocina integrada, reduce la actividad familiar real. La cocina integrada puede ser positiva (que el cocinar sea parte del área cotidiana), pero cuando se reduce a una mesada mínima con dos hornallas, desaparece como actividad familiar real.

En realidad, están condicionando una forma de habitar.

G.L.: Exactamente. Si yo llamo al delivery y no cocino, seguramente me alcanza. Hay un cambio en la cultura del habitar que esta vivienda está implicando. Es una señal de integración social.

A.C.: ¿Pero es un cambio de la cultura a la cual la vivienda está respondiendo, o es un cambio que la mercantilización de la vivienda está imponiendo?

G.L.: Ahí es donde asociamos la mercantilización de la vivienda, una vivienda que se reduce y que me está imponiendo una forma de vida para hacerla más rentable. Entonces, ¿es este el tipo de hábitat que el Estado quiere promover?

G.L.: Hay otros organismos estatales (la Intendencia) para gestionar y negociar qué tipo de vivienda se puede realizar. Más que afirmar, nos interesa poner la cuestión sobre esos temas, plantear la discusión.

¿Cambios en el presupuesto de la Ley promovida?

A.C.: Los cambios a la Ley 18.795 tienen que venir por un decreto que todavía no se firma. Hasta que ese decreto no esté, no vamos a saber si se introducen modificaciones reglamentarias, como por ejemplo la zonificación (detenerla en zonas saturadas y promover otras).

G.L.: O no promover más la vivienda en áreas costeras de Maldonado, promoviéndola en el centro de la ciudad.

¿Y qué considerarían ustedes sobre que pase del Ministerio de Vivienda a la COMAP?

A.C.: A mí no me parece bien. Me parece que decir que el Ministerio de Vivienda no se va a ocupar más de la vivienda promovida y que se va a ocupar el Ministerio de Economía, cuando se trata de un tema de vivienda que está transformando la ciudad y que es una producción cuantitativamente considerable, no está bien. Un arquitecto hizo una comparación muy adecuada: es como si el Ministerio de Salud Pública dijera que solo va a regir sobre las cuestiones de ASSE y no sobre los seguros privados de salud. Si es una política que condiciona la forma de habitar, el Ministerio de Vivienda no puede renunciar a la injerencia.

Se ve que no. En el plan quinquenal sigue diciendo que se va a revisar la ley 18.795 y el programa "Entre Todos". Hasta ahora lo que se habla es que la ANV va a seguir haciendo la evaluación de los proyectos. Entonces, se seguirán invirtiendo recursos del Ministerio en evaluar los proyectos, pero en vez de firmar la Ministra de Vivienda, firmará el Ministro de Economía. ¿Ese es el cambio? A mí me da la impresión de que es una resignación de facultades. Es como: "Esto me está haciendo ruido, sácame el problema de acá. Me lavo las manos de este tema que es arreglar la economía".