Antes de la existencia del Plan Sectorial de Acceso al Suelo se había diseñado un Plan de Ordenamiento Territorial cuyo nombre fue Plan Montevideo. Desde 1998, el ordenamiento territorial tiene ya definidos sus lineamientos generales. Sin embargo, la presentación de un Plan Sectorial de Acceso al Suelo Urbano, es una novedad cuando de la Ley de Ordenamiento Territorial, promulgada en 2008, se trata.

La arquitecta y ex asesora del departamento de Planificación y de Desarrollo Urbano de la Intendencia de Montevideo (IDM), Alicia Artigas, estuvo en el proceso de su confección.

Los lineamientos generales son densificar y optimizar las infraestructuras instaladas. Estaba ya pensado en el Plan Montevideo y en las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial promulgadas en 2013.

Según Artigas, la idea de planificar una ciudad, cosa que no es recurrente en la tradición de construcción de políticas en Uruguay, apunta a “densificar la zona urbana” con fraccionamientos y la construcción de nuevas unidades. Incorporando diagnósticos sobre la realidad, el Plan apunta a valorar el uso social del suelo, así como a la centralización de datos sobre la geografía y demografía montevideanas.

Uno de los principales elementos informativos que arrojó el diagnóstico de la comuna capitalina fue que en todos los barrios de Montevideo existe superávit de suelo. La necesidad de suelo por parte de las poblaciones más vulnerables de la ciudad, entre ellos hogares monoparentales con jefaturas de mujer, es superada ampliamente por el suelo disponible. Ese dato, antes de ser obtenido, ya era una percepción compartida entre los propios técnicos involucrados en el Plan Sectorial. Existe más suelo abandonado y vacío que el necesario para las familias que necesitan vivienda.

¿Es la primera vez que se hace un Plan Sectorial de Acceso al Suelo Urbano a nivel departamental?

No hay un Plan Sectorial de Acceso al Suelo Urbano, ni en Montevideo, ni en el resto de los departamentos del país. Tampoco todos los departamentos tienen un Plan como el de Montevideo.

EL plan SUVI es un instrumento específico de suelo para vivienda.

El único antecedente es a nivel nacional, la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano (ENASU 2018). Pero la Estrategia básicamente define lineamientos para el acceso al suelo urbano como una política, sin instrumentación.

Este plan representa una bajada a tierra, toma los lineamientos del Plan Montevideo y respeta otros instrumentos previos como las directrices departamentales y la ENASU.

El marco general es optimizar el suelo que ya está urbanizado, utilizar toda la infraestructura que ya está construida en la ciudad y en la que la sociedad invirtió durante años.

La lógica es optimizar lo existente, tomar medidas para que la ciudad no se vacíe y no se  construya ciudad cada vez más lejos.

Tu estuviste en el período en el que se comenzó la redacción del plan en 2019, ¿cuál fue la idea primaria de crear esta caja de herramientas en específico?

El Plan fue una decisión que tomaron los Departamentos de Planificación y Desarrollo Urbano para combinar herramientas que de alguna forma estaban, pero no ordenadas en paquetes. En ese momento yo trabajaba en Desarrollo Urbano, la directora era Silvana Pissano y la arquitecta Sharon Recalde estaba en Planificación Territorial, donde la directora era Patricia Roland. Sharon Recaldo y yo de alguna manera impulsamos la idea de hacer el Plan sectorial y tuvimos el respaldo de las directoras, ambas arquitectas también.

En ese momento el gabinete lo consideró un buen aporte y se puso en marcha. Hicimos un convenio con el Ministerio de Vivienda que apoyó técnicamente y con partidas específicas para el plan. Hubo mucho trabajo en procesamiento de datos y ejecución de cartografía y participación de funcionarios de otros departamentos de la Intendencia y también de actores externos.

¿Esos mapas ya existían o se hicieron específicamente para el Plan?

Los gráficos que se presentaron en la audiencia pública se hicieron específicamente con información actualizada sobre mapas ya existentes. Trabajaron técnicos externos en la memoria informativa, y en la cartografía y elaboración de información hubo un enorme aporte de Geomática de la Intendencia. Fue un trabajo colectivo transdisciplinario.

Pero pasaron seis años ¿cómo se fue desarrollando esta idea hasta el presente?

Cuando empezamos armamos un equipo de técnicos para la elaboración del plan, todas personas maravillosas y super capaces. Hicimos una investigación con la información que había y se hizo la memoria informativa con un contrato específico. Se necesitaba tener datos concretos y determinar cuál era realmente la necesidad de suelo para vivienda.

Se dice y se repite que hay déficit en vivienda, pero no es del todo cierto. Las viviendas existen, el suelo urbano existe, el problema es que las personas no pueden acceder porque no tienen condiciones de empleo ni condiciones para garantías para un préstamo. 

La idea de las cajas de herramientas del Plan fue combinar instrumentos para que las personas que no tienen vivienda pudieran acceder y permanecer en su vivienda. Para determinar la cantidad de suelo necesario había que confeccionar un diagnóstico preciso.

Siempre estuvo la idea de que había superávit de suelo urbanizado.

¿Por qué tenían esa percepción?

Primero por el trabajo que había realizado el programa de fincas abandonadas en Ciudad Vieja, bajo la dirección de Silvana Pissano. La experiencia de viviendas abandonadas con deuda que se habían logrado comprar a través de un precio compensatorio. Es un mecanismo que la Ley de Ordenamiento Territorial permite y fue utilizado en el programa.

Si tenés un inmueble que tiene una deuda casi tan grande como su valor, la Intendencia puede comprar ese inmueble a ese precio.

Se aplicó a las fincas abandonadas, gran parte fue en Centro y Ciudad Vieja. La Intendencia logró cambiar deuda por inmuebles y se pudo acceder a varios que fueron destinados a distintas organizaciones como FUCVAM.

Se aplicó el programa para cooperativas dispersas. Sé que no es el ideal para FUCVAM, pero son instrumentos específicos para una realidad de predios chicos en barrios céntricos. Se hicieron, también, equipamientos sociales y espacios públicos.

Pero en Ciudad Vieja, cuando se hizo el programa, lo que hubo principalmente fue planificación y gestión. Primero se buscaron los predios vacíos.

Esta experiencia dio lugar también a la creación de la Unidad de Gestión de Acceso al Suelo Urbano, una especie de derivación de la Cartera de Tierras. En esa oficina comenzamos a ver que había muchos inmuebles en esa situación en todo Montevideo. No solamente los que tenían una deuda casi igual a su valor, sino otros predios donde se podían hacer viviendas, y finalmente, el resultado fue que había superávit en casi todos los barrios.

¿Pero esa idea siempre estuvo instalada?

Hubo un relevamiento previo, no me acuerdo de qué año, pero ya había un relevamiento de viviendas abandonadas, inclusive los municipios hicieron relevamientos con la ayuda de los vecinos. La sensación siempre estuvo, y el Censo de 2011 verificaba esa idea, muchas viviendas vacías… Y no solo viviendas, también fábricas o grandes depósitos vacíos.

En la zona intermedia, principalmente.

Exacto. Barrios de zona intermedia como Bella Vista, Malvín Norte, todo el eje de Hipólito Irigoyen al norte. Hay muchas plantas industriales que no están siendo utilizadas como tales.

Pero la externalidad negativa del abandono es intangible. Y el beneficio de la recuperación de esos espacios para la ciudad es tan grande que no vale la pena ni discernir si sale caro reconvertir una planta industrial en vivienda. Probablemente salga caro, pero más caro sale tenerla abandonada.

Con las zonas deterioradas se pagan costos en seguridad, en mantenimiento de calles, en la vida social que no se produce, y eso tiene un costo social altísimo.

Entonces, es muy difícil ponerle precio a todo, pero recuperar áreas poco densas o que tienen inmuebles sin uso es, en mi opinión, una de las mejores políticas que puede hacer una ciudad. Porque estás recuperando de todo: estás recuperando inversión en infraestructura, calles que ya están hechas, saneamiento que ya está, espacios libres, cultura, estás recuperando historia, estás recuperando un montón de cosas que a veces no se les da  valor.

El camino no es “mejor ampliamos y hacemos suelo urbano nuevo”. No es sensato hacer eso.

El dato impacta en dos sentidos, uno en la desigualdad en el acceso, que es extrema. Y otro hecho es cuánto naturalizamos esa realidad de la ciudad abandonada.

Nos acostumbramos al deterioro.

Nosotros estudiamos algunos barrios cuando hicimos el Plan. Por ejemplo, el barrio de Los Bulevares tiene predios enormes, muy profundos, que se pueden intervenir utilizándolo para vivienda y densificando los corazones de manzana.

Prácticamente hoy no existe tener la quinta en el fondo. Incluso podés dividir predios, seguir teniendo una producción familiar, densificar en predios para viviendas o para otros usos. Los predios son enormes, y tienen infraestructuras con instalación de servicios y una capacidad ociosa capaz de generar más vivienda o más suelo urbano. Y de la misma forma esa capacidad la tienen todos los barrios. Algunos en altura, con edificabilidad potencial donde se puede hacer un piso o dos más.

Muchas de las casas abandonadas lo están por especulación, el suelo urbano queda subutilizado, de alguna manera secuestrado.

Aunque hay muchas formas de abandono. Algunos porque los propietarios no los pueden mantener y acumulan deudas. Pero muchos otros están cerrados esperando tener una mejor oportunidad de renta. Esa es la típica especulación de inmuebles, esperar.

El Ministerio de Vivienda hace unos días sacó una línea de crédito para propietarios para comprar vivienda usada, crédito a los propietarios para hacer refacciones en el inmueble en Paysandú. Esas políticas están muy bien, pero hay que gestionarlas junto a las Intendencias porque así se prevé en qué zonas se van a aplicar los instrumentos. De eso se trata el Plan, de intervenir con cajas de herramientas, gestionar los barrios en orden y con criterios territoriales en coordinación con los instrumentos financieros.

Una de las cajas de herramientas es el fraccionamiento o el loteo, ¿pero siempre desde la densificación urbana, estuvo el condicionante demográfico, que se establece en el diagnostico del Plan, de que al reducirse la cantidad de núcleos se explica por qué si bien la población ha disminuido ha aumentado la mancha urbana?

Antes el promedio de las familias era de 4. Ahora es de 2.5 integrantes. Disminuye el tamaño de hogares pero la población de Montevideo también disminuye. Es un proceso raro porque Montevideo ha perdido población en los últimos Censos y ha aumentado la cantidad de viviendas. Y seguimos hablando de déficit, creo que por costumbre.

La cantidad de hogares aumenta porque la integración de los núcleos es menor. Por eso propusimos que las casas grandes o viviendas con mucha superficie se dividan en dos o tres unidades. Como se hizo con los reciclajes del banco hipotecario en los años 90. Muchos de ellos ubicados o en Barrio Sur y Cordón. Se hicieron con una línea de crédito del Banco Hipotecario destinada a reciclajes. Y el crédito favorecía a pequeñas empresas y familias no a promotores ni grandes constructoras. Una cantidad de barrios se mejoraron con ese mecanismo. ¿Pero qué pasó? No había un control del valor del suelo. Entonces una vivienda no valía por la casa, valía por la cantidad de unidades que podías sacar. Y al no controlar el valor del suelo, se encarecieron algunos barrios.

Y expulsó, digamos...

Y expulsó a la gente que no tenía interés en hacer ninguna transformación o no tenía medios para hacerlo. Son todos procesos complejos, por eso lo de las cajas de herramientas. Está bien aplicar una línea de crédito, ¿no? Está bárbaro, pero también tenés que hacer otras cosas para que la gente no sea expulsada o que a los que se quedan, no les suban los alquileres.

Se necesita definir una intervención política sobre el suelo. Y para gestionarlo es clave combinar instrumentos que ya existen. El Plan no propone instrumentos nuevos, sino que propone una gestión desde herramientas complementarias y una coordinación con las políticas nacionales para lograr que los barrio se densifiquen, que la gente no sea expulsada, no aumenten los alquileres, ni el valor del suelo.

¿Siempre se consideró que la presentación y ejecución del Plan Sectorial durara 15 años?

Las cosas tienen que tener un plazo. Primero, no podés intervenir en toda la ciudad al mismo tiempo. Hay que elegir alguna forma de priorizar. O se empieza por un plan piloto o elegir las zonas que se quieren intervenir primero. Porque si lo haces todo en todo Montevideo lo más probable es que no logres nada. Si se eligen sectores, de alguna forma se concentra la inversión privada y se dirigen las transformaciones en forma eficiente.

En el Plan se hicieron distinciones operativas, primero por suelo, definieron el suelo consolidado el subutilizado, ¿la prioridad es por tipo de suelo?

O por tipo de intervención. Aunque es lo mismo. Estás priorizando un determinado tipo de suelo con una caja de herramientas apropiada a ese tipo de barrio. En algunos predominan los lotes baldíos, en otros los contenedores industriales, o en otros suelo vacante.

¿Por qué siempre fue tan importante la densificación o trabajar en este lineamiento o en esta prioridad?

Ya hay ciudades construidas con una acumulación de inversión pública. Y como en Uruguay somos la misma cantidad de personas, ampliar sin necesidad es irresponsable. Es un asunto de gobernabilidad y de administración de la ciudad construida con recursos escasos.

Porque extendiendo las ciudades, expandiendo la ciudad y aumentando la mancha urbana. las familias que viven en zonas consolidadas de alguna manera terminan pagando los servicios de la ampliación.

Si vos tenés una casa que tiene 100 metros cuadrados y viven cuatro personas, y construis 100 metros más, de repente conseguís quien los financie…  Pero ¿quién barre? ¿Quién mantiene? ¿Quién prende la luz? ¿Quién paga la calefacción?

Cuando lo pensamos en términos urbanos, de repente no te das cuenta que estás extendiendo pero también tenés que barrer, iluminar y recoger los residuos. De repente parece que con la expansión estamos progresando, pero después vas a terminar con problemas para mantener el resto de la ciudad que ya estaba construida de antes.

 ¿Pero cómo podría, por ejemplo, definirse esa prioridad?

No sé. En este momento, no estoy involucrada en la gestión. Son decisiones de la administración departamental y del gobierno nacional.

Ahora se está hablando de los corredores de movilidad y de cambiar los sistemas de transporte en Avenida Italia y 8 de octubre. Si se considera que es necesario mejorar esos corredores (esa elección sería otro debate), es una buena oportunidad para pensar cómo aplicar el plan en los corredores seleccionados y generar suelo para vivienda social.

Para definir las zonas a intervenir también hay que medir los impactos de la política que se está desarrollando. No vas a logar que ninguna zona levante por sí misma solo con aprobar la normativa, porque las cajas de herramientas pueden no ser aplicadas. Tenés que hacer otras cosas.

Lo primero es delimitar las zonas, y gestionar la transformación desde lo público. La Intendencia puede identificar qué obras públicas se necesitan, comprar inmuebles a través del Derecho a Preferencia. Cuando hablamos de obras públicas significa dar señales en el espacio público, alumbrado, arbolado, plazas, arreglar veredas, calles. Porque sin la intervención de la esfera pública, el privado no asume esos riesgos.

Tiene que haber una intervención visible desde lo público, y la vez dar las herramientas para que los propietarios generen nuevas unidades.

Además, tenés que lograr unirlas con las personas que quieren y necesitan vivienda. Eso se hace coordinando con las políticas de vivienda a nivel nacional.

El plan es complejo, pero es una forma eficiente de utilizar el suelo urbano.

Durante la presentación del plan las autoridades sostuvieron que la Intendencia no contaba con fondos suficientes como para comprar y que se propuso un mecanismo para facilitarlo.

Desde que se promulgó la Ley de Ordenamiento Terriotorial existe el derecho de preferencia, muchas veces sucedía que la Intendencia no contaba con fondos para comprar los inmuebles. Pero es un excelente mecanismo de incorporar inmuebles a la Cartera de tierras. No se ha utilizado por distintos motivos, pero eso puede cambiar. Lo retoma el plan SUVI, e incluso las autoridades que lo presentaron lo plantearon también. Es un mecanismo que forma parte de las cajas de herramientas, sólo no funciona.

En el entendido que la Cartera de Tierras de la comuna capitalina es la única que actualmente se encuentra en ejecución, ¿por qué priorizar, como ordenamiento, el loteado, el fraccionamiento o la inversión privada? Porque con un listado de zonas donde se necesitan intervenciones pasárselas directamente al privado.

Cuando uno dice privado es porque se trata de un propietario o familia individual. Cuando se dice privado significa que no es el Ministerio de Vivienda o la Intendencia. Los privados tienen muchas formas: cooperativas, familias, empresas constructoras o pequeñas empresas. La densificación podría dar trabajo a muchas empresas en múltiples intervenciones pequeñas. Muchas obras pueden producir un impacto importante.

Pero la prioridad en los grupos, si bien se define como objetivo la función social del suelo, ¿el plan tiene esa prioridad, por ejemplo, definida?

Creo que hay una política expresa de la Intendencia de priorizar a las organizaciones sociales y a los colectivos. Eso, en los hechos, se hace desde hace muchos años. Pero no todas las personas tienen la cabeza como para meterse en una cooperativa y no todo puede jugarse al movimiento cooperativo. Por más de que uno piense que formar una cooperativa es un excelente camino para acceder a la vivienda, es necesario diversificar las formas de intervención para hacerlo viable.

La señora que vive en la esquina, con un préstamo y una obra relativamente pequeña podría obtener dos unidades, de repente se queda con una y vende la otra. El problema es que la casa es grande y un propietario solo no gestiona esa transformación. Necesita apoyo de la oficina del Plan. Esa también es una propuesta, el asesoramiento.

Se podría trabajar con estudios de arquitectos, que no son los que hacen los grandes proyectos y tienen carteles en edificios, y pequeñas empresas o cuadrillas de obreros.

Una línea que transversaliza todas las propuestas es una oficina del plan y darle difusión a todos los paquetes de medidas.

El trabajo de la oficina del plan es de coordinación, de juntar intereses y soluciones. Es dar una forma de gestionar,  criterios de transformación en una zona donde aplicar las cajas de herramientas. Es una forma de organizar la transformación urbana, para articular y optimizar las herramientas y los recursos para llegar a las familias que van a vivir allí.

La oficina siempre la pensamos como una casa rodante, una oficina itinerante. Porque tendría que instalarse en el barrio y coordinar las transformaciones asesorando a propietarios, pequeñas empresas, mientras que a nivel público coordina acciones con el crédito, el Ministerio de Vivienda, el Banco Hipotecario y la Agencia Nacional de Vivienda. Después la oficina se iría a hacer lo mismo a otro barrio o zona.

El equipo tiene una fuerte impronta territorial.

Sí, sería un asesoramiento al vecino en el propio barrio. Brindar alternativas y soluciones a los problemas que se generan. Por ejemplo, además del fraccionamiento de un terreno, las exoneraciones que se pueden aplicar y la forma de vender los lotes resultantes.

En todas las cajas de herramientas del Plan hay premios, incentivos y multas si se decide realizar lo contrario al Plan.

Si tenés un inmueble abandonado, hay multas, contribuciones extra y recargos. Si el propietario decide construir una unidad extra lo van a apoyar técnicamente y con incentivos fiscales. Por otro lado, se coordina para que las familias que necesitan vivienda accedan a esta unidad que se construye.

En caso de un propietario que quiere seguir teniendo un predio baldío tendrá contribuciones con recargos y otros instrumentos que lo impulsen a construir o vender el inmueble.

Hubo una puesta en manifiesto en 2020, y hace apenas tres semanas se realizó la Audiencia Pública del Plan. ¿Cuál es la siguiente etapa del proceso?

Falta aprobarlo en la Junta Departamental.

Entre la puesta en manifiesto a la Audiencia Pública pasó un tiempo, durante el cual la tarea fue la actualización de los datos del último Censo, y se trabajó aún más en el tema de los fraccionamientos y las zonas que tienen la capacidad de ser fraccionados.

¿Por qué demoró en aprobarse?

Eso se lo tendrías que preguntar al director.

Volviendo al tema anterior, entonces, ¿por qué hay definiciones de la institucionalidad o la estructura que va a llevar a cabo el Plan que no quedan por escrito?

Son todas preguntas que capaz que no son para mí.

Pero, ¿originariamente esa era la idea?

Originariamente la idea era que se aprobara y se aplicara.

¿Qué Departamentos de la Intendencia tendrían que aplicarlos?

Y lo tiene que aplicar la intendencia y coordinar con el MVOT para juntar la oferta con la demanda de vivienda y los programas habitacionales.

Pero es un instrumento importante, me parece, y más que si es pionero.

Por eso trabajamos tanto en esto. Creo que es un instrumento importante. La cuestión ahora es cómo tomar decisiones y empezar a aplicarlo.