Cinco meses atrás, el Poder Ejecutivo manifestó “honor” al remitir al Poder Legislativo, un proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sostenible. El documento tenía 60 páginas y la intención de reemplazar por completo la ley 18.308, algunos artículos de la Ley de Centros Poblados y otros tantos de la ley 10866. Pero este proyecto de ley se remitió el 13 de abril de 2023. Cuando las modificaciones sobre el Ordenamiento Territorial merecían tanto la “necesidad de revisión y actualización” como la consulta de decenas de interesados.
El período de confección fue de seis meses y lo ejecutó el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT). Se realizaron consultas a exdirectores de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, docentes de la Facultad de Arquitectura, consultores independientes, sociedades de agrimensores, arquitectos, dirigencias políticas de Intendencias, sus respectivos equipos técnicos, autoridades del Ministerio de Transporte, del Ministerio de Ambiente y hasta sindicatos.
Tanta amplitud de voces llevó a concentrar las modificaciones en “los instrumentos del ordenamiento territorial y su proceso de elaboración”. En este sentido, se planteaba modificar algunos procedimientos en la transformación de las categorías de suelo. “Apostando a una buena planificación general” del territorio uruguayo. Se procedió a crear, bajo esta justificación, dos tipos nuevos de Programa de Actuación Integrada (PAI), modificar el impedimento para que se construyan residencias a 150 metros de una ribera y se flexibilizó la construcción en áreas inundables.
El proyecto fraguó por vías administrativas, pero se reavivó en la actualmente discutida Rendición de Cuentas. Cuando el gobierno manifestó nuevamente la necesidad de “flexibilizar” los instrumentos de categorización de suelos. Esta vez sin consultas. Aunque ya desde el proyecto remitido con anterioridad, no tomaron en cuenta algunas recomendaciones expresadas por el ex director de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT) y principal redactor de la ley original, Roberto Villamarzo, ni las de su colega y exdirector de la Dirección Nacional de Vivienda (DINAVI), Salvador Schelotto, según comentaron a El Solidario.
“Entonces si se remitió al Parlamento, hay un punto de tratar de aclarar, que pasó el Poder Ejecutivo que prefirió que este mismo contenido aparezca en la rendición de cuenta, en vez de un proyecto”, cuestionó el arquitecto y ex director de la DINAVI, Schelotto para luego indicar que es una “presunción fundada entre muchos” que la incorporación de estas modificaciones a la Rendición de Cuentas tiene la intención de no tratar en profundidad el tema.
Ni tampoco tiene del todo “claro” porque los comentarios de exdirectores no fueron contemplados. Incluso afirmó que las instancias del 2020, durante plena pandemia, “la dirección Nacional de Ordenamiento Territorial nos convocó individualmente para sobrepasar una serie de interrogantes; la intención era hacer revisión integral de la ley después de 15 años, cosa lógica” pero no así “el tratar el Ordenamiento Territorial en una Rendición de Cuentas”.
Villamarzo exdirector de Ordenamiento Territorial y también redactor de la normativa vigente, y coincidió con Schelotto: “en su momento hubo una iniciativa que pretendía redactar un manual para generar una guía paras las ordenanzas”, las Intendencias podían transformar el suelo de rural a urbano. Este interés suele ser privado porque este cambio de categorización del suelo multiplica su precio.
El tema planteó disidencias en muchas filas y, principalmente, las tupidas por los arquitectos. La más genérica de todas fue la del director del Instituto de Estudios Territoriales y urbanos, docente de urbanismo y ordenamiento territorial en la Universidad de la República Pablo Ligrone, quien se refirió a la intención de incorporar a leyes “presupuestales” normativas que no refieren a la normativa en particular. Y la calificó de “práctica inconstitucional” normalizada en nuestro país que va en contra del artículo 216 de la Constitución: “No se incluirá ni en los presupuestos ni en la Rendición de Cuentas, disposiciones cuya vigencia exceda el mandato del Gobierno, ni aquellas que no refieran exclusivamente a su interpretación o ejecución”.
En diálogo con El Solidario, reafirmó sus dichos, pero expresó que la Ley de Ordenamiento Territorial, cuya aprobación tuvo lugar en 2008, ya había sido “deteriorada” en anteriores desde Rendición de Cuentas aprobada en 2010. En este sentido, el arquitecto sostuvo que durante ese período a partir de la eliminación de la palabra “supletorio”, se estropeó el sistema de los Programas de Actuación Integrada, y se generaron “descalabros” y “la banalización de la planificación en todo el país”.
"Entre otras cosas, la enorme mayoría de los proyectos que debió haberse planificarse por Programas de actuación integrada eludió dicho mecanismo; asimismo, la planificación optó por liberalizar miles de hectáreas transformables en todo el país para liberarse del corsé de la tramitación de la evaluación ambiental estratégica. Lo que devuelve esta normativa, incluida en la actual Rendición de Cuentas, es la versatilidad de la realidad y la potencia de controlar la calidad de la planificación concreta, no de la genérica de las grandes superficies, sino de los proyectos concretos”, sostuvo.
Según Alicia Artigas, arquitecta, magíster en Ordenamiento Territorial, exasesora de Ordenamiento Territorial de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, excoordinadora del Plan de Suelo Urbano y Acceso al Suelo Urbano de la Intendencia de Montevideo hasta diciembre 2020, la normativa propuesta y, notificada por Marina Santini en la diaria, va en contra del “espíritu planificador de la normativa anterior”. La arquitecta justifica su postura en la incorporación de los nuevos Programas de Actuación Integrada, cuyo desglose incluye “el PAI complementario”. "La vigente ley de ordenamiento sostiene que para transformar suelo rural en urbano primero tiene que caracterizarse como potencialmente transformable", explicó la arquitecta para luego aclarar que actualmente esta transformación de los suelos solo puede hacerse “mediante un plan”.
¿Potencialmente transformable?
La propuesta actual incorpora dos cambios instrumentales. El primero elimina del artículo 30, del texto vigente: “los gobiernos departamentales podrán categorizar con carácter cautelar por un plazo determinado como suburbano o rural las áreas de territorio que entiendan necesario que se protejan instrumentos en forma definitiva y dictarían simultáneamente las disposiciones de protección necesarias”.
Del “atributo potencialmente transformable”, o sea la posibilidad de que un suelo pase de categoría rural a urbana y valorizable, se quita la posibilidad de transformar el suelo únicamente por los Programas de Actuación Integrada. Cosa que también se pretende sustituir en artículo 295 de la Rendición de Cuentas al desglosar el PAI en dos propone, en el nuevo "complementario", permite el pasaje de suelo rural a urbamo a partir de que "la transformación haya sido declaada de interés departamental".
Seún entiende, Villamarzo este nuevo “PAI complementario” al depender de “la declaración de interés departamental” como pueden ocurrir con otros tipos de declaraciones del estilo “una fiesta de carnaval” flexibiliza el pasaje “de un suelo rural a suelo urbano”. “Eso es una barbaridad, no solo va contra el espíritu de la normativa del Ordenamiento Territorial, sino que también contra los principios y cometidos planteados en la ley”, sostuvo.
Este ex director de Ordenamiento Territorial consideró que uno de los principios en los que se va en contra es "el de proteger el suelo rural”. Porque, según argumentó Villamarzo, para que un suelo rural pase a ser urbano se requiere “pensar en cómo transformar el suelo”. En la misma línea, la arquitecta especializada en Ordenamiento Territorial, Artigas consideró que la “transformación del suelo rural” debe tener en cuenta elementos como “los ecosistemas, los pastizales, el negocio y que una vez que pasaste a suelo urbano no podés volver a lo rural”.
En este sentido, la arquitecta aseguró que el “atributo potencialmente transformable” se le concede a suelos que debían contar con infraestructura. “Para transformar un suelo primero se deben instalar calles, luz, agua, teléfono y servicios, si se quiere fraccionar el suelo, o se quiere urbanizar una zona de la ciudad se debía construir infraestructura y esto ponía un limite a la propiedad privada, evitaba la especulación y las hostilidades con la administración”, indicó Artigas.
“Si se aprueba el PAI complementario lo que ocurre es distinto, se puede hacer la transformación en suelo de una categoría a otra sin que esté en el instrumento de planificación”, analizó la arquitecta para luego aclarar que “al tener esa amplitud con los lugares donde la ciudad puede crecer todo el suelo rural queda con la expectativa y los propios productores del predio pueden dejar de producir en el suelo por el cambio, eso hecha por tierra la planificación a largo plazo teniendo en cuenta elementos como la soberanía alimentaria”. Al igual que Villamarzo, consideró que se iba contra el “espíritu de planificación” de la anterior normativa, en especial con el PAI complementario “el más raro” de los nuevos instrumentos “porque se puede cambiar el suelo sin que se constituya antes el “atributo potencialmente transformable”.
Schelotto explicó que “al desarrollarse programas de actuación integrada que no estén previstos en la Ley de Ordenamiento Territorial estos programas incorporan la transformación de suelos y esto despierta obviamente preocupación en ciertos sectores. La flexibilización, en este caso podría “permitir que se fraccione predio por predio. "Este proceso valoriza el precio de la propiedad”, sostuvo el arquitecto para luego puntualizar que con el pasaje de suelo “rural a urbano” el precio de los predios se multiplica y abre la posibilidad de “especular”.
Zonas inundables y la victoria de la playa pública
Una de las cosas más preocupantes fue resuelta por el propio ministro de Vivienda, Raúl Lozano, tras quitar uno de los artículos más controversiales, el 306, que proponía una flexibilización del artículo 50 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible y permitía la transformación de los suelos a 150 metros de cualquier ribera. El cabildante admitió que este cambio en la normativa suponía un “riesgo evidente”.
Otro punto controversial es que la actual Rendición de Cuentas propone la construcción en áreas inundables. “No se entiende bien cual es el afán de acomodar estos mecanismos”, observó por su parte la arquitecta Artigas para luego indicar que en las áreas inundables se pueden construir “infraestructuras como canchas de futbol” pero que otra clase de estructuras residenciales es “preocupante”.
